Julkisen sektorin tilinpäätösraportointi muutospaineessa – hyvinvointialue- ja kuntajaostolta kiinnostava uusi lausunto

Uusi julkisjohtaminen on ajanut julkista sektoria kohti muutoksia vuosituhannen vaihteesta alkaen, ja sillä on ollut oma vaikutuksensa myös julkisen sektorin tilinpäätösraportointiin. Perinteisesti jäykkänä ja epätehokkaana pidettyä julkista sektoria on haluttu tehostaa yksityiseltä sektorilta kopioiduilla toimintatavoilla ja käytänteillä. Uudistuksien seurauksena voidaan pitää esimerkiksi kuntien, valtion ja seurakuntien siirtymistä suoriteperusteiseen kirjanpitoon 1990-luvun lopulla. Uudistushalukkuus ei kuitenkaan vuosien aikana ole väistynyt, vaan muutospaineet lähemmäs yksityisen sektorin toimintatapoja elävät edelleen vahvana. Viimeaikainen kehitys on tuonut kansainvälistä sääntelyä yhä enemmän osaksi suomalaista kirjanpitokäytäntöä ja hiljalleen muutos on hivuttautunut koskemaan myös julkista sektoria. Julkisesti noteeratut yhtiöt ovat Euroopan unionin alueella noudattaneet raportoinnissaan kansainvälisiä IFRS-standardeja tilikaudesta 2005 alkaen.

Kansainvälisten standardien ja Suomen julkisen sektorin tilinpäätösraportoinnin ideologinen tausta eroavat toisistaan. Siinä missä Suomessa on perinteisesti korostettu tilinpäätösraportoinnin tehtävää tilivelvollisuuden valvonnassa, keskittyy kansainvälinen sääntely enemmän päätöksenteon tukemiseen. Asiantuntijoiden kesken on erimielisyyksiä siitä, soveltuuko yrityssektorille luotu kansainvälinen sääntely myös julkisen sektorin tarpeisiin huomioiden julkisen sektorin erityispiirteet kuten edustuksellinen demokratia ja verorahoitteisuus.

Julkisen sektorin kansainväliset tilinpäätössäännöstöt

Julkinen sektori soveltaa tilinpäätösraportoinnissaan pääsääntöisesti kirjanpitolakia ja toistaiseksi kansainvälisen sääntelyn vaikutukset julkisen sektorin kirjanpitoon ja tilinpäätösraportointiin ovat hyvin vähäisiä ja esimerkiksi kirjanpitolain sisältämät IFRS-viitteet eivät ole julkisen sektorin hyödynnettävissä. Toistaiseksi on olemassa vain yksi julkiselle sektorille suunnattu standardikokoelma, joka on valmisteltu erityisesti pörssiyhtiöiden tarpeisiin suunniteltujen IFRS-standardien pohjalta. Olemassa olevia IPSAS-standardeja ei ole suunniteltu käyttöönotettavaksi Suomessa.

Euroopan unioni haluaa vahvistaa jäsenmaidensa talouden valvontaa, läpinäkyvyyttä ja luotettavuutta yhdenmukaistamalla Euroopan unionin jäsenvaltioiden tilinpäätösraportointia. Hanke on saanut alkunsa vuonna 2011 Euroopan neuvoston julkaisemasta säännöskokoelmasta, jonka yhteydessä julkaistiin direktiivi (2011/95/EU) jäsenvaltioiden talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista. Hankkeen tavoitteena on luoda suoriteperusteiset EPSAS-standardit unionin jäsenvaltioille. Valmisteilla olevat standardit tullaan johtamaan lähes suoraan tai pienin muutoksin jo olemassa olevien IPSAS-standardien pohjalta. Uudistuksen myötä julkisen sektorin tilinpäätösraportointi harppaisi lähemmäs pörssiyhtiöiden käyttämää IFRS-standardien mukaista talousraportointia. Valtiovarainministeriön mukaan standardit tulisivat koskemaan koko julkista sektoria sisältäen kuntien, kuntayhtymien ja seurakuntien lisäksi esimerkiksi valtion talousarviotalouteen kuuluvat kirjanpitoyksiköt ja talousarvion ulkopuoliset rahastot, yliopistot, Kansaneläkelaitoksen sekä Työttömyysvakuutusrahaston ja muut sosiaaliturvarahastot ja -laitokset. Yhteensä harmonisointi tulisi vaikuttamaan noin 927 organisaatiossa halki koko julkisen sektorin. Toteutuessaan hanketta voidaan pitää merkittävimpänä muutoksena julkissektorin kirjanpitoon ja tilinpäätösraportointiin sitten suoriteperusteisen kirjanpidon käyttöönoton.

EPSAS-standardien valmistelu ja harmonisointihanke ovat kuitenkin viivästyneet alkuperäisestä aikataulusta ja hankkeen toteutumiseen ja etenemiseen liittyy edelleen epävarmuuksia. Vaikka harmonisointihanke nykyisessä muodossaan epäonnistuisi, sillä on vaikutusta julkisen sektorin talousraportointiin. Muutoksesta kohti kansainvälisempää raportointia antaa viitteitä esimerkiksi kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston 8.11.2022 julkaistu lausunto, jossa viitataan ensimmäistä kertaa kansainvälisiin yksityisen sektorin tilinpäätösstandardeihin. Tähän asti lautakunnan suhtautuminen kansainvälisiin standardeihin ja niiden soveltamiseen on lähtökohtaisesti näyttäytynyt varautuneempana, joten lausuntoa voidaan pitää tästäkin näkökulmasta kiinnostavana. Onkin mielenkiintoista seurata, miten kansainväliset muutospaineet vaikuttavat Suomen julkisen sektorin kirjanpitoon ja tilinpäätösraportointiin tulevaisuudessa ja tullaanko kansainvälinen sääntely näkemään osana myös julkisen sektorin tilinpäätösraportointia.

Veera Anttila

Taloushallinnon asiantuntija, HM

Revisium pyrkii olemaan toimialallaan johtava tieteellisen ja ammatillisen tiedon tuottaja, soveltaja ja kouluttaja. Palvelemme mielellämme julkisen sektorin asiakkaitamme tilintarkastuksen ja taloushallinnon neuvontapalveluiden alueilla.

Lisätietoja:

https://ec.europa.eu/eurostat/web/epsas (Eurostat)

https://vm.fi/hanke?tunnus=VM034:00/2014 (Valtiovarainministeriö)

https://vm.fi/documents/10623/124032701/Lausunto_133_Takautuvasti+maksettavien+palkkojen+kirjanpitok%C3%A4sittely.pdf/aed960d6-ac7d-03b8-2e58-246c691d61b2/Lausunto_133_Takautuvasti+maksettavien+palkkojen+kirjanpitok%C3%A4sittely.pdf?t=1669294090646 (Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto, Lausunto 133)